Eduardo Adami
Advogado, mestrando em Direito Público na UERJ, membro da Clínica de Direitos Fundamentais da UERJ. Fez sustentação oral na ADPF 635 pelo Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (IARA)
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No próximo dia 3 de abril, o Supremo Tribunal Federal retoma o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 635, também conhecida como a “ADPF das Favelas”. A ação foi ajuizada em 2019 pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) para discutir o estado de coisas inconstitucional da letalidade policial no Rio de Janeiro.
Naquele ano, policiais tentaram atirar contra uma moto, mas acertaram Ágatha Félix, de apenas 9 anos, que estava dentro de uma kombi com sua mãe. A menina morreu. Em 2020, durante a pandemia, a polícia matou João Pedro Mattos, de 14 anos. Sua casa foi atingida por mais de 70 disparos, e um deles atravessou sua barriga. Em 2021, agentes de segurança tiraram a vida de Kathlen Romeu, de 24 anos, com um tiro no peito. Mataram não só Kathlen, mas também seu bebê, do qual estava grávida de três meses.
Histórias como essas se repetem dia após dia no Rio de Janeiro. Para a maior parte dos cidadãos, a revolta, a tristeza e a indignação perdem espaço para a rotina. A brutalidade se torna normal. Por isso, dar nome e rosto a essas pessoas é essencial para não transformar a violência de suas mortes em meros números e estatísticas frias.
Esses casos não são isolados. Quando a ADPF foi ajuizada, o Estado do Rio de Janeiro chegava ao ápice do processo de aumento de sua letalidade policial. Naquele ano, foram 1.814 mortes causadas por policiais fluminenses. Para se ter dimensão, isso é quase 70% a mais do que a letalidade de toda a polícia dos Estados Unidos no mesmo ano.
Diante desse quadro, o Supremo Tribunal Federal foi acionado para fazer valer o direito à vida, à segurança e à dignidade da população fluminense, principalmente dos moradores de favelas – em sua maioria, negros. Afinal, as forças de segurança têm seu alvo preferencial. Como disse Emicida, há pele alva e pele alvo: mais da metade dos mortos pela polícia tem entre 12 e 24 anos; são negros em 87% das vezes. Desde 2019, as polícias mataram pessoas negras quase sete vezes mais do que pessoas brancas.
Esses problemas têm raízes históricas. De fato, a ADPF das Favelas enfrenta dois passados que ainda não passaram. De um lado, o passado da escravidão negra, que torna corpos negros descartáveis, meros danos colaterais da violência estatal. O desrespeito aos seus direitos não produz a mesma resposta institucional e comoção – são invisíveis. De outro lado, o passado da ditadura militar, que permite às forças de segurança atuarem sem qualquer mecanismo de responsabilização, fazendo uso arbitrário e ilegal da força. Quanto a isso, o Ministério Público e o Poder Judiciário concorrem para a legitimação jurídica dessas mortes, ao validar essa lógica de guerra.
No entanto, muito tem sido feito para mudar esse estado de coisas. Desde que o processo teve início, o Supremo Tribunal Federal já proferiu três decisões colegiadas que impuseram uma série de obrigações ao Estado do Rio de Janeiro. Em 2020, em meio à pandemia do COVID-19 e às constantes operações policiais em favelas do Rio, o STF determinou que tais incursões só deveriam ocorrer em casos “absolutamente excepcionais”, que precisavam ser justificados por escrito e comunicados imediatamente ao Ministério Público, órgão competente pela fiscalização da atividade policial. A avaliação sobre a excepcionalidade das operações, porém, sempre foi competência da própria polícia, com supervisão do MPRJ. Os dados demonstram que a decisão só foi capaz de reduzir o volume de operações nos seus quatro primeiros meses de vigência; depois disso, passou a ser descumprida.
No mesmo mês, o tribunal proferiu decisão sobre a medida cautelar postulada pelo autor da ação. Com isso, fixou algumas regras para operações policiais. O uso de helicópteros passou a ser permitido apenas em casos de “estrita necessidade”, com a necessária produção de um relatório detalhado após a operação. As operações próximas a escolas e hospitais deveriam ser excepcionais, e justificadas em até 24 horas. O Supremo também proibiu a remoção indevida de corpos e a destruição de vestígios em operações. Por fim, estabeleceu que os casos de mortes ou violações envolvendo policiais deveriam ser investigados pelo Ministério Público, e não pela própria polícia.
Dois anos depois, em fevereiro de 2022, o STF ampliou as medidas concedidas. Assim, determinou que o Estado do Rio de Janeiro elaborasse um “Plano de Redução de Letalidade”, como já determinado pela Corte Interamericana de Direitos Humanos no caso Favela Nova Brasília. O Supremo também fixou prazo para que o Estado implementasse o uso obrigatório de câmeras nos uniformes e viaturas policiais. Quanto às buscas em domicílios, além de proibir invasões noturnas sem mandado – salvo em caso de flagrante delito –, reconheceu que denúncias anônimas não podem ser a única justificativa, devendo ser corroboradas por outros elementos de investigação. E ainda obrigou que o Estado oferecesse ambulâncias nas ações planejadas que apresentassem risco de confronto armado.
Portanto, além de estabelecer regras mínimas para a realização de operações policiais, o STF também atuou sobre a fiscalização realizada pelo Ministério Público. Tais providências tiveram como objetivo garantir a proteção de civis, a transparência e a accountability por parte do Estado do Rio de Janeiro, especialmente por suas forças de segurança. Ademais, em que pese o recorte local da ação, o debate da constitucionalização da segurança pública tem servido ao país inteiro, como bem demonstra o avanço das discussões no Ministério da Justiça sobre o uso de câmeras corporais pelas instituições policiais.
Essas medidas serviram ao seu propósito. Até aqui, a ADPF 635 tem produzido resultados significativos. A letalidade policial caiu de 1.814, em 2019, para 699 mortes em 2024 – uma redução de mais de 60%. E isso ocorreu sem que houvesse piora nos principais indicadores estratégicos de criminalidade. Na verdade, nesse período, todos eles apresentaram melhoras. Segundo dados oficiais do Instituto de Segurança Pública do Rio de Janeiro, a letalidade violenta passou de 5.980, em 2019, para 3.795, em 2024. O roubo de veículos, de 39.749 para 30.934. O roubo de rua caiu pela metade: de 120.471 para 58.574. E o roubo de carga também, de 7.456 para 3.438. Hoje, ainda é menor o número de policiais mortos em serviço.
Diante desses resultados, o Fórum Brasileiro de Segurança Pública defendeu, em seu relatório sobre a ação, que, embora não seja possível afirmar que as medidas determinadas na ADPF 635 causaram a redução de crimes, os dados são “um forte indicativo de que as medidas também não resultaram num aumento da criminalidade”. A ADPF 635 não atrapalha a promoção da segurança pública.
Em sua manifestação na ação, o Ministério Público do Rio de Janeiro também comprovou que as medidas determinadas pelo Supremo não impediram a deflagração de operações policiais. Mesmo com o número excessivo de incursões realizadas – que só cresceu durante a tramitação da ADPF das Favelas –, as regras e os controles impostos permitiram a redução da letalidade policial. Segundo os dados da instituição, houve 590 operações policiais em 2021, 1.057 em 2022 e 1.509 em 2023.
Esses dados comprovam o equívoco de dois falsos discursos mobilizados pelos opositores da ADPF 635. O primeiro é de que a ação impediria o trabalho da polícia, deixando-a sem instrumentos para o combate ao crime. Só que o Supremo jamais impediu a realização de operações policiais, mas apenas reconheceu sua excepcionalidade e a necessidade de adoção de cuidados mínimos para preservar vidas civis. Nos últimos anos, o volume de operações policiais só aumentou.
O segundo falso discurso é de que a ADPF 635 teria impulsionado o domínio de facções criminosas no Rio de Janeiro. Como visto, os indicadores estratégicos de segurança pública apresentaram melhora no curso da ação, que jamais impediu o adequado trabalho policial. A eventual expansão do poder do tráfico não decorre das medidas impostas pela ADPF 635, mas das falhas de investigação e de trabalho de inteligência da própria polícia. Ademais, em um cenário como o do Rio, em que a criminalidade, a corrupção e as instituições do Estado muitas vezes se amalgamam, incentivar mecanismos de controle não é favorecer o crime, mas combatê-lo.
A culpabilização da ADPF 635 pelos problemas históricos do Rio de Janeiro parece ser mobilizada por duas classes de atores. De um lado, os agentes políticos que precisam encontrar um bode expiatório para o fracasso de suas políticas de segurança, terceirizando-o para o Supremo Tribunal Federal. De outro, aqueles que defendem que as forças de segurança atuem sem controle, livres para matar e violar direitos. Como esse discurso não pode ser legitimamente defendido sob a Constituição de 1988, esse grupo responsabiliza a ADPF 635 – que de fato impôs controles sobre a atividade policial – por todos os problemas crônicos de segurança pública fluminenses. Nesse caso, porém, a crítica decorre dos méritos da ação, e não de suas falhas.
Apesar dos bons resultados, ainda há muito a ser feito. Com a retomada do julgamento, o Supremo tem não só a oportunidade de confirmar as medidas já concedidas, mas também de ampliá-las. O voto do Min. Edson Fachin acolheu duas sugestões que podem causar um impacto significativo.
A primeira é a criação do Comitê de Monitoramento do Plano de Redução da Letalidade apresentado pelo Estado do Rio. Coordenado pelo Ministério Público e composto por outras instituições, bem como pela sociedade civil e por especialistas em segurança pública, a esse órgão caberá a missão de acompanhar a implementação das determinações, inclusive identificando falhas, propondo ajustes e elaborando relatórios. Sem fiscalização, as medidas podem virar letra morta; daí porque o Comitê será essencial para garantir que efetivamente saiam do papel e se tornem realidade.
A segunda é a estruturação do programa de assistência psicológica para policiais, com o atendimento compulsório para agentes envolvidos nas mortes de civis. Conforme sugerido pela coalizão de entidades que lidera o processo, o ministro propôs o afastamento preventivo do policiamento ostensivo para os policiais que se envolverem em mais de uma ocorrência de Morte Decorrente de Intervenção Policial no período de um ano. É que, como identificado pelo GENI-UFF, um grupo de 371 policiais reincidentes (0,71% do efetivo total) é responsável por 50,8% de toda a letalidade policial do Estado. Ao garantir que esse reduzido contingente violento esteja fora do policiamento ostensivo, a medida salvará vidas e deixará evidente que a cultura de violência não é aceitável.
Essas e outras medidas tomadas no âmbito da ADPF 635 têm reforçado a constitucionalização da segurança pública, campo em que os valores de nossa Constituição até hoje não penetraram profundamente. De forma bastante concreta, tais medidas têm salvado vidas – de civis e de policiais. Por isso, é preciso que o Supremo Tribunal Federal mantenha a coragem e disposição para mudar as estruturas em vigor, bem como que continue rigoroso no monitoramento da implementação das medidas concedidas. Só assim poderemos deixar a excessiva letalidade policial no passado.